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智慧城管顶层设计

一、业务战略目标与信息化发展需求

(一)市城管执法局业务发展总体目标

2011年11月,北京市人民政府办公厅下发通知(京政办发[2011]56号),将北京市城市管理综合行政执法局(以下简称为“市城管执法局”)调整为市政府直属行政执法机构。

   市城管执法局隶属关系的调整,在解决执法主体资格问题的同时,也对市城管执法局工作提出了新的、更高的要求。一方面,要求城管执法局在城市管理精细化和网格化社会服务管理中充分发挥统筹协调、监察督导等职能作用,将疏堵结合作为工作的着力点和出发点,利用一线执法发现城市管理问题的优势,向市、区(县)政府或相关职能部门反馈和通报,促使城市规划、运行保障等环节得以改善,形成合力;另一方面,要求市城管执法局强化服务意识,充分发挥市民群众在城市管理中的主体作用和街道(乡镇)在城市管理中的主导责任,积极发动人民群众和各种社会力量参与城市环境秩序建设,努力争取公众的理解和支持,切实提高城市管理整体效能。

   “十二五”期间,市城管执法局将以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,围绕建设人文北京、科技北京、绿色北京和中国特色世界城市的战略任务,按照首都城市管理精细化和网格化社会服务管理的总体部署,弘扬“北京精神”,坚持“依法行政、属地负责、统筹协调、精细管理”的原则,遵循“调整思路、重塑形象、争创一流”的工作思路,不断深化与首都经济社会发展相适应的城管执法体制,建立主体清晰、权责明确、评价科学的城市环境秩序运行机制,构建“政府指导、部门监管、社区管理、群众参与”的多元社会服务管理格局,打造“队伍一流,管理精细”的首都城管品牌,努力使北京城管执法工作走在全国前列

(二)城管执法局信息化需求

 

   随着首都经济发展,社会建设、城市化进程不断加快,人口、环境、交通等压力不断增大,大量城市环境秩序问题,影响城市管理与运行,影响群众的安全感和满意度,影响党和政府形象。面对首都发展的新形势和城管执法工作的新任务,如何有效支撑一线执法、领导决策和公众服务,持续推进首都城管执法工作的精细化、智能化和社会化,及时适应首都经济社会快速发展的新需要和人民群众的新期待,对城管信息化建设提出了新的需求。

1、拓宽和完善城市环境秩序的感知能力,构建立体的城市环境秩序、城管执法资源的动态感知系统。从市城管执法局的职能定位和业务需求出发,在现有市城管重点点位监控系统的基础上,构建相对完整、立体的城市环境秩序和城管执法资源的动态感知系统,进一步改进和完善位置感知(执法队伍、执法车辆等GPS定位)、状态感知(施工工地的噪音感知)、视频感知(固定点位摄像头、执法车车载视频等)、人力感知(执法城管通、公众城管通等)子系统,逐步拓宽和完善城市环境秩序、城管执法可调度资源的智能感知、动态监测和科学管理体系。有力提升城管执法全方位、智能化感知城市环境秩序的能力,为日常和应急状态下,科学合理调拨城管执法资源奠定良好基础。

2、整合、深度挖掘和利用信息资源,构建和完善城管执法指挥调度系统,实现信息的智能融合,提升城管智能化决策水平。随着时间的推移,目前投入应用的业务子系统,都逐步积累了大量的历史数据,如何充分利用这些数据资源,通过深度挖掘、分析,更好地掌握其内在规律,前瞻性地发现潜在问题,构建和完善市、区两级的指挥调度系统,提升领导决策的科学性,已经成为下一步城管信息化建设的重点工作。针对环境秩序问题高发时段、高发地区、高发类型,发现三高问题出现和处置的规律和对策,探索城管资源调配、执法勤务部署的新模式;积极有效应对城市环境秩序的突发问题,研究直观有效的基于地理信息的城管执法资源的调度策略;有效开展基于场景的指挥调度的应用,研发基于移动终端的调度方法;探索面向指挥决策的综合集成专家研讨厅的建设策略。

3、以人为本、疏堵结合、创新服务,提升现有城管公共服务系统,有效增强城管执法的公共服务能力。以“寓管理于服务之中”为理念,在现有北京城管公众参与平台的基础上,积极探索基于需求驱动和数据驱动相结合的服务模式设计方法,进一步拓展便民、利民措施和服务产品,强化用户体验设计,服务广大群众日常生活需求;积极引导街面谋生人员遵章守纪、合法经营,在源头上减少违法行为的发生;进一步拓宽和整合与社区、公众等沟通的渠道和手段,有效集成微博、Wiki等新型的社会工具,将其作为公共服务系统的接入窗口。

4、有效统筹和整合现有城管执法的业务应用系统及其相关数据,建设城管执法数据中心,构建感知、分析、服务、指挥、监管“五位一体”的城管信息化综合应用平台。城市管理是对城市运转过程中所产生的问题的及时发现、快速处置、合理反馈,以维护和强化城市功能、满足城市发展和人民生活需要的一个完整过程。目前城管信息化建设缺乏全局性的数据资源规划,尚未构建城管数据资源标准体系,难以形成统一的数据平台,难以实现统一的数据维护方法和数据完全防护策略,无法保证数据的一致性和完整性;同时,按照急用先行的原则,现有各业务应用子系统建设时间早晚不一,系统繁多,承建方也不止一家,没有形成统一的应用支撑平台,软件框架结构乃至开发语言不同,造成各应用子系统存在条块分割现象,子系统之间难以便捷地互相调度配合。应用子系统以及相关数据缺乏合理的规划和整合,导致信息化系统在优化业务流程、加强过程监控等方面发挥的作用尚不显著。亟需面向城管业务,依托物流网等新一代信息技术,对现有应用子系统及其相关数据进行合理规划和整合,建设城管执法数据中心,构建集感知、分析、服务、指挥、监管“五位一体”的城管信息化综合应用平台。

5、设计和制订城管数据开放策略,有效支持相关领域的资源共享和业务协同。市城管执法局肩负着对城市运转过程中所产生的问题的发现、处理、反馈的职能,以维护和强化城市功能、满足城市发展和人民的生活需要,市城管执法局具有城管资源统筹协调、检查督导等职能,需建立城管执法部门与社会网格化服务管理平台、非紧急救助(12345等)、110等管理资源的共享制度,多渠道发现、分析、处置和反馈城市环境秩序问题。因此,亟需制定相应的数据开放策略,定义好各数据接口规范,使得城管与其他部门间数据实现规范化传输,有效支持相关领域的资源共享和业务协同。

6、制订和落实系列技术规范,以满足市级基础设施统筹建设的需求。市级基础设施统筹建设主要针对全市各委办局共性的需求以及满足安全性要求等方面构建的基础设施(例如各类共享的公共平台等),城管执法信息化建设过程中需要综合考虑与市级基础设施的接口,按照相应的技术、业务、管理的标准和规范开展城管执法信息化建设,如业务标准、应用标准、数据标准、管理标准和安全标准等,与此同时,也对城管执法的信息化工作提供有力支撑。

二、部门发展现状

(一)部门业务及系统应用现状

   在“十一五”期间,北京城管信息化建设从无到有,逐步推进,取得了阶段性成果,积累了宝贵经验,在维护首都环境秩序、改善城市面貌等方面特别是在北京2008年奥运会和国庆60周年庆典等活动保障工作中发挥了重要作用,也为未来城管信息化建设的进一步发展奠定了基础。

梳理了城管综合执法业务台帐,构建基础台帐管理系统。整合北京市所有街道、社区及城管人员基础信息,记录了城市管理工作中13个方面近300项案由的基础资料和处罚数据,为城市管理工作提供了较为完备的基础资料。初步形成了市、区、街三级的业务工作模式,为城管部门提供了基础资料和业务数据统一管理的电子平台。同时实现了基础数据与相关委办局的共享使用,为全市数据信息资源共享工作的开展提供了良好经验。截至2011年底,共计梳理城管业务数据包括39个基础数据类台帐、2个综合巡查类台帐、6个社会监督类台帐、10个空间数据类台帐,为全面整合城管信息化资源奠定基础。自2012年,与城管执法数据填报系统整合,形成个案数据填报系统,不断丰富和完善业务数据。

面向公众,开通了北京城管96310热线系统。自2001年1月至今,经历4次升级改造,目前系统运行平稳,应用效果良好。系统承载着全市范围内城市管理方面的举报、投诉、建议和咨询服务,通过统一号码接入,实现了全市城管投诉电话的集中受理、分布处理、实时监控,创建了市、区、街三级应用模式,为群众与政府的交流提供了一个绿色通道。系统的建设和应用,为推进政府职能转变,打造服务型政府提供了有效支撑,提高了执法工作效率,实现接听率、录入率、督办率、回复率、咨询答复率五个百分之百。

整合建立北京城管人力资源信息与执法资格管理形成人力资源与执法资格管理系统,实现对城管人事信息和执法资格信息全面管理的信息化支撑。截止2010年年底,全市6000余名执法人员的信息全部纳入人力资源管理系统,规范了执法资格年检、培训、现场检查考核等工作,为强化城管执法队伍正规化建设、进一步健全和完善城管执法队伍管理机制、规范全市城管队员行为起到了积极的作用。

试点建设北京城管电子法律文书系统。开展了规范自由裁量权和科技控权两项廉政风险防范推进重点工作,并试点建立北京城管电子法律文书系统,初步实现行政处罚案件网上办理、案件审批权限统一,实现处罚数额自动计算生成,系统在6个大队的12个分队进行试点应用。

面向机关办公需要,构建了城管办公自动化系统。城管内网办公系统承载着市局内部各处室间的公文流转、全市每天热线受理情况的公布、区(县)大队数据与工作动态的上传、相关法律法规及各种业务数据的查询与统计功能。城管内网办公系统在市、区两级城管部门使用,实现各类通知、公文实现了在网络加密并加盖电子印章的功能;2010年改版后,新办公系统在原基础上对收发文管理、会议管理等功能进行优化,新增电子签章、即时通讯、日程安排、待办事项提醒、公文传阅、痕迹保留等功能,实现内嵌WORD和数字证书的有效结合使用,实现使内部资源良好的整合应用、信息流通更加快速准确、办公流程更为规范、办公效率更加有所提高。

建立和完善内部监督考核评价系统。依据市城管执法局内部监督考核评价体系,对机关处室上报的考核项目报表进行审核、汇总,最终产生的各区县城管大队考核评价结果。考核评价标准内容涉及执法绩效、法制工作、信息宣传、教育培训、执法风纪、行政执法责任制落实情况、执法人员资格管理、社会监督评价、执法装备到位以运行情况等工作。

城管信访管理系统实现了对来信、来访、话访的登记,并对各区县大队下发办理通知,实现来信来访的统计分析,实现区县大队对下发的单据的处理、回复、答复与单据的查询统计与分析功能。信访管理系统操作简便,推动纸质办公向无纸化办公的转变,为日常工作提供便利。系统提供的报表功能,经科学的分析汇总能清楚地反映各类信访的情况,以便有针对性地开展专项整治,为监督管理提供了有效的抓手,成为反映社情民意的信息中心、为群众排忧解难的服务中心、化解人民内部矛盾的协调中心。

进一步改进和完善全市城管系统网站群。建立1个主站和17个分站,为宣传和改进城管工作,扩展与市民的沟通,起到了积极作用。并于2010年建设北京城管公众参与平台,是北京城管面向公众服务的主要平台和窗口,以“人民城市人民管,我的城市我做主”为理念,以北京城管地图服务为载体,以96310热线呼叫为基础,依托现代信息与通讯技术,提供举报、投诉、咨询、建议等服务功能,建立了市民反映和监督问题的城市管理公众互动平台,提供与新浪微博用户互动参与城市地图等官方网站服务功能;研发了公众互动平台的多模态输入输出系统和信息处理系统,提供了多种信息服务和数据获取接口,整合了城管公共服务多模态输入系统(96310、城管门户网站、移动设备、微博等),拓展市民参与城市管理的渠道和深度,提供市民及时举报、全程跟踪、结果反馈的软环境和支撑平台,并集成了小广告查询功能及地图专题服务,实现了公众点图举报功能。

个案数据填报系统旨在收集全市城管各基层分队每天执法数据,分队根据每天接到的任务或者巡查情况,结合实际工作执法情况填报巡查数据。该系统共梳理了4大类、57小类的数据项,并根据城管执法实际情况,分为街面秩序类和专项执法类,街面秩序类包括10个方面约100个执法处罚数据项,专项执法类共包括23个方面约120个执法处罚数据项。系统初步实现了每日执法数据的录入汇总及分析、基础台帐数据录入及查询、执法责任制网格信息查询等功能,通过系统应用初步达到“基层分队采集数据、全市系统共享使用、科学统计分析决策”的工作目标,并为决策统计分析提供数据支撑。系统整合了原城管台帐系统,进一步规范全市城管系统执法业务数据报送,推进“巡查即录入”和“一表化”的工作模式。

发挥视频感知在城管执法中的作用,构建北京城管重点点位监控系统。完成视频图像信息存储,并通过光纤网络、政务专网等为市级平台区县提供图像信息共享以及图像资源的授权用户调用。系统在接入新建400个重点监测点位的基础上,整合了现有市公安局共享视频资源,为执法取证、行业监督管理和处置重大事件提供图像信息服务,提升了城市环境秩序和突发事件的监控、应对能力。

启动城管物联网平台建设。以改造城管大厦为契机,以加强城管物联网基础设施建设、整合现有应用系统为重点,搭建城管物联网的基本框架。整合现有感知系统,在城管大厦建成大屏显示系统,构建城管大厦指挥中心、相关部门多级联动的可视化平台;实现点对点的实时指挥和调度,促进公共服务、指挥调度、一线巡查执法各个关键环境进行高效地协作,提升城管队伍快速反应与处理问题的能力。

相关应用系统涉及的业务、功能、建设时间、系统平台、数据积累等具体情况,参见附表1。

(二)部门内信息资源现状

1 、市城管执法局信息资源体系

目前市城管执法局本着“统一规划、两级实施、资源共享”的原则,对部门信息资源开展了初步梳理。

统一规划:由市局牵头,各区县大队配合,整合现有资源,统一规划,统一标准,避免信息孤岛和重复建设。

两级实施:根据两级财政和使用的便利性,市局建设市级平台,大队根据统一标准建设区级系统,并与市局对接。

资源共享:系统建成后,信息资源将充分共享,市局已建成的GIS地图、共享资源、GPS、移动信号将提供给区县使用。

市城管执法局的信息资源主要包括:基础地理信息数据、机构人事数据、业务数据、应用支持数据、共享数据、发布数据等信息资源类别。

基础地理信息数据包含大比例尺地形数据、遥感影像数据、地址数据、行政区划数据、执法责任制网格数据等;

机构人事数据主要涉及人力资源相关数据;

业务数据主要为基础业务数据、综合巡查数据、社会监督数据、社会表扬数据(建议增加此项)、空间业务数据、感知数据、电子文书数据等;

应用支持数据主要为各类政务应用支持数据,由各类城管业务系统生成,包括舆情分析数据、决策支持数据等;

共享数据主要为各委办局所需的共享的基础数据和城管专题数据,如行政处罚数据、执法责任网格数据等;

发布数据主要为对外发布的和市民生活关系密切的城管专题数据,如城管地图等。

城管业务数据资源总体分为六个大类:基础数据类、综合巡查类、社会监督类、空间数据类、感知信息类及电子文书类。

基础数据类包含48小类,数据项共758项,如市容环境卫生责任区信息、非法客运信息、相对人信息等;

综合巡查类包含34小类,数据项共382项,如无照经营、违章占道、露天烧烤等信息;

社会监督类包含6小类,数据项共87项,如热线处理结果信息、网上投诉举报处理信息、信访信息等;

空间数据类包含10小类,数据项共80项,如执法网格空间数据、全市城管执法机关位置空间数据、热线举报点位空间数据等;

感知信息类包含3小类,数据项共54项;

电子文书类包含3小类,数据项共24项。

城管业务数据信息来源包括市局法制处、市卫生局、市燃气办、市水务局、市建委、市交通委、市供热办、市园林绿化局、市规划委、市水务局、市环保局、市旅游局、市园林绿化局、区县分队、公众参与平台、96310系统、信访系统、非法小广告系统、督办系统等;城管业务数据的更新方式主要包括随时更新、定期更新、以及按各部门制定的数据更新方案更新等;目前,城管业务数据共享情况属于内部共享,针对其他委办局的共享需求提供所需的业务信息资源。

目前,初步梳理的市城管执法局的信息资源体系参见附表2。

2 、部门与外部信息资源的关系

部门业务数据库与其他委办局数据库之间为共享交换的关系,即互相提供业务管理中所需的专题数据,从而避免信息资源重复建设、缺乏权威性、更新不及时等问题。市局跟各区县分局间的业务数据库为共建共享关系,即负责各自责任区划内的信息资源采集,由市级平台统一管理和共享。

目前部门业务数据库从市级基础库获取的信息资源主要为基础数据,包括大比例尺地形图、遥感影像、地址信息等数据,获取方式主要为物理拷贝和网络授权调用两种方式。

(三)部门信息基础设施现状

1 、应用支撑平台应用现状

部门业务数据库与其他委办局数据库之间为共享交换的关系,即互相提供业务管理中所需的专题数据,从而避免信息资源重复建设、缺乏权威性、更新不及时等问题。市局跟各区县分局间的业务数据库为共建共享关系,即负责各自责任区划内的信息资源采集,由市级平台统一管理和共享。

(1)城管内部应用支撑平台、地理信息综合服务支撑平台

根据实际业务协同共享的需要,目前正启动地理信息综合服务支撑平台的建设。该服务系统应集成了全执法局统一的电子地图、综合应用、GIS配置服务、GIS接口服务和地图维护,并由地图维护机制确保电子地图的准确性与时效性,实现GIS资源的数据共享、集中管理、统一调配。各业务系统可以利用GIS接口服务实现GIS功能,以满足业务数据的地图展示和对通用的GIS空间分析功能的需求。满足城管各业务系统GIS应用时不需要自身建设GIS系统、不建设和维护地图数据、不增加GIS相关软件产品的要求,降低GIS建设和应用的难度,充分利用了平台资源;同时GIS接口尽量降低其他业务系统调用开发的技术、时间和资金等成本。通过集中建设和管理,减少IT系统重复投资,统一GIS数据管理、统一提供GIS服务,大大减少系统接口数量、简化连接方式、规范接口协议,提高管理效率和系统可靠性。

   (2)市级统一共性支撑平台使用情况

目前城管的地理信息综合服务支撑平台是以在线服务的方式使用了城市空间实体可视化平台所提供的地理空间和空间实体服务。

2、部门网络基础设施使用现状

(1)城管内部网络基础设施建设情况

目前市城管局有三里河办公区及燕京大厦两处办公区,其中三里河办公区网络承载了96310接入、视频共享接入等现有业务系统的共享接入功能。

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   燕京大厦办公区现有基础设施主要用于网上办公和现有业务应用系统的需求,具有专用性,现有主机和存储设备已经达到较高负荷。

初步完成市、区两级纵向政务专网的建设,实现了与16个区(县)城管大队、分局的互联互通。配发各种型号的无线政务专网数字集群终端4000余部,建成覆盖全市统一的指挥调度通信网,基本实现了一线队员两人一部,在城管一线执法工作中发挥着非常重要的作用。建设了执法车辆GPS定位系统和无线车载取证系统,初步实现了市局指挥中心对全市相关车辆的位置和状态监控,以及对环境秩序日常监控和应急处置。全市建成指挥中心15个、移动指挥车19辆,建成城管视频会议系统,为组织召开全市范围的培训、总结、工作部署会议,提供了支撑平台。

基础设施建设在北京奥运会和新中国成立60周年庆祝活动期间及春节、国庆和清明小长假等重要时期和各类敏感期,通过应急组网,备勤待命,加强值守,发挥了重要作用。

l  城管使用市级网络基础设施的情况

①无线政务专网

2005年,在围绕“加强基础工作,落实执法责任”展开信息化建设的阶段,市城管执法局被纳入市政府800M数字集群电台组网首批试点单位,落实到城管系统的数字设备共1200台,占首批试点5000台的24%。到目前为止,数字集群电台的数量已经增至4300余台。

②有线政务专网

城管纵向政务专网于2005年建成并投入应用,专网由16个区县城管监察大队、天安门分局、西客站分队共计20个子网组成。目前支撑了全市市区两级所有城管应用系统的有线网络运行。

三、总体架构

   按照北京市“智慧城市”建设的总体要求,结合市城管执法局现有信息化建设的建设,北京市智慧城管的建设,将全面应用智慧信息技术,以下一代创新为理念,以有效支撑一线巡查监察、领导智慧决策和社会公众服务为引领,以信息化标准体系、安全体系和运维体系为保障,构建立体、全面的城市环境秩序和执法资源感知平台,打造智能高效的网络平台、信息资源规划和开发利用平台和应用支撑平台,整合现有城管业务综合应用平台,建立“支撑一线、精细管理,智能决策、敏捷反应,以人为本、社会参与”的智慧城管建设体系。全面增强城市环境秩序感知和处置能力,科学推进城管执法的精细管理,有效支撑城管领导的决策指挥,有力提升城管公众服务水平,持续推进城管执法工作的精细化、智能化、社会化,大力提升城管的社会服务管理创新能力,实现从“数字城管”到“智慧城管”的迈进,有力推动“智慧北京”的建设。

   针对“智慧城管”建设的总体目标,建设的主要任务包括“四个平台、三个体系”。四个平台(城市环境秩序和资源感知平台、基础网络设施平台、应用支撑平台、综合应用平台)是建设的主要内容,三个体系(信息化标准体系、安全体系和运维体系)则是建设的重要保障。各部分之间的逻辑关系,

 

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四、业务架构

(一)总体业务架构

      根据北京市人民政府《北京市人民政府关于进一步推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》(京政发〔2002〕24号)及市政府办公厅《北京市人民政府办公厅关于印发北京市城市管理综合行政执法局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(京政办发〔2002〕59号),北京市城市管理综合行政执法局,对外以自己的名义行使职权,开展工作。北京市城市管理综合行政执法局主要职责:

1、贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章,治理和维护城市管理秩序。

2、组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案,研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施。

3、负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作。

4、负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作。

5、负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作;负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作。

6、负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作。

7、承办市政府及市市政管委交办的其它事项。

根据国务院和市政府关于相对集中处罚权的决定,本市城管执法机关行使法律、法规、规章规定的以下13个方面的处罚权:市容环境卫生管理、市政管理、公用事业管理、城市节水管理方面的全部处罚权,园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城市停车管理、交通运输管理方面的有关处罚权;工商管理方面对流动无照经营行为的处罚权;城市规划管理方面对违法建设的有关处罚权;旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权。

市城管执法局组织机构构成如图所示。

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 市城管执法局组织机构图

业务类别归纳为行政管理、执法管理、指挥调度管理、公共服务。

各区县城管监察大队以及特殊地区管理部门负责各自辖区内的城市管理工作,行使法律、法规、规章规定的13个方面的处罚权。北京市城市管理综合行政。

      

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bjcg
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浏览次数: 27088 审核通过编辑次数: 31 历史版本 更新时间:2017/11/25 20:43:40