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服务型政府

服务型政府

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服务型政府就是为人民服务的政府,用政治学的语言表述是为社会服务,用专业的行政学语言表述就是为公众服务。它把为社会、为公众服务作为政府存在的、运行和发展的基本宗旨,是在社会本位和公民本位理念指导下,在整个社会民主秩序的框架下,通过法定程序,以公正执法为标志,按照公民意志组建起来的以为人民服务为宗旨并承担责任的政府。也是“三个代表”重要思想、科学发展观在政府管理领域的具体体现。


具体内涵

服务型政府主要是针对中国传统计划经济条件下,政府大包大揽和以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府模式而提出的一种新型的现代政府治理模式。它主要有以下几方面含义:

执政理念

服务型政府要求各级政府和官员必须树立“民本位、社会本位、权利本位”的思想,即人民是国家的主人,政府的权力来自于人民的让渡,政府为人民服务是天职,人民的利益至上,政府必须全心全意为人民服务,实现社会公共利益的最大化。与此同时,政府还必须从一味强调按章办事和对特定“功能”“权威”“结构”的服从到强烈的当事人取向和对“使命”“公众”和“成效”的认同,充分考虑公众的具体情况和需求;而传统管制型政府的理念则停留在“官本位、政府本位、权力本位”的基础上,政府利用公共权力主要是维护统治秩序和对社会实施管制,公众和社会的主导性和自主空间很少。

服务型政府以服务为宗旨,这意味着政府与公众的关系将转化为服务供给者与消费者的关系。政府行使权力的目的,不再主要是为了管制,而是为公众提供更好的服务。按照现代公共管理的理念,政府不是凌驾于社会之上的官僚机构,从某种意义上讲,更像是负有责任的“企业家”,公民则是其“顾客”。这里的“企业家”并非生意人,而是不断提高公共资源配置效率的人。服务型政府将以市场即公众需求为导向,因为只有顾客驱动的政府,才能提供满足人们合理、合法需求的公共服务。

职能范围

管制型政府是适应计划经济的需要而建立,因此对市场和社会的介入是无孔不入,政府职能也无限膨胀,职能设置上的不合理使政府管了许多“不该管”、“管不好”、“管不了”的事。而服务型政府要求政府职能是有限的,政府要还权于社会、还权于市场,政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情,即主要是提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。维护性的公共服务主要包括维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全,这是服务型政府的基石;社会性的公共服务主要是指完善的社会福利体系和健全的社会保障制度,包括教育、医疗、卫生、环境保护、公共事业和社会保障等,社会性公共服务是服务型政府的主要体现。

运行机制

管制型政府向来只从便于自身控制、管理出发,整个社会运行都由政府在主导推动,政府提供什么样的服务,以及怎样提供服务,都是政府独断和一厢情愿的强制性提供,而较少的考虑社会公众的愿望和多样化需求,政府与公众是一种命令——服从式的单向关系,公众只能被动的接受政府的“恩赐”。而服务型政府则不同,他要求政府的施政目标必须首先征得服务对象,即民众的同意。其次,还必须经过一定的民主法定程序,即要公民参与到决策的过程中,由民众和政府通过双向的交流互动,达成一致来决定。从这一点说,政府只能在法律和人民授权的范围内行事和提供服务,政府必须依法行政,必须是法治政府,而不是任意性的、长官意志型的政府。

管理方式

在管制型政府状态下,政府不仅机构臃肿、职责不清,各种审批环节繁杂,效率低下,政府管理手段也主要是单一的行政手段。服务型政府则要求政府必须优化工作流程、使用现代先进的管理手段和方法,本着方便、快捷、高效、亲切的原则为民服务,让民众在接受服务的同时,有享受服务的主人意识。

行为后果

管制型政府的权力本位和官本位思想使政府的行为有很大的随意性,政府的责任心也不强,公众甚至于对个别侵害自身权益的行为也不能得到法律和事实上对政府的追究。而服务型政府因其自身的民主特性,必须为自己的行为和所提供的服务负责。对于政府的失职行为,人民有权对政府提出质询、追究甚至罢免。

服务型政府与有限政府、责任政府、法治政府、有效政府是紧密相连、内在统一的。后者是前者的必然要求,前者是后者的综合体现。


基本特征

竞争力

服务型政府是一个具有核心竞争力的政府。在中国,这个核心竞争力就是社会主义的基本价值,就是社会平等、政治民主和以人为本。这一核心竞争力是与人类文明发展的大趋势相一致的,是构筑国家“软实力”的基本要素。一个服务型政府,首要的特征就是张扬社会主义的基本价值,实现了社会平等、政治民主和以人为本的“制度化形态”,并在社会实践和改革过程中具有切实的可操作性。离开社会主义的基本价值、宪法原则和中国共产党的执政理念谈服务型政府,这个服务型政府就可能是无本之木、无源之水。

负责

服务型政府是一个民主和负责的政府。就是说,是一个人民民主和对人民负责的政府。前者是指政府的性质,后者是指政府的目的。人民民主是共和国宪法所赋予人民的基本权利,特别是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利,它界定了政府的有限性。宪法规定的这“四个民主”权利,反映了社会主义民主政治的本质,在现实的制度安排中一个都不能少。公民通过正常程序和渠道参与国家治理,表达自己的愿望,是服务型政府的本质特征,惟其如此,才能体现社会主义制度的优越性,也才能真正建立一个服务型政府。

法治

服务型政府是一个法治和有效的政府。依法行政是现代政府的一个基本特征,是建立合理的政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。中国政府就其本质来说,是依据宪法原则建立并按照宪法原则运作。宪法是中国的根本大法,只有尊重宪法并按照宪法原则办事,才能在全社会树立政府的权威,确立政府的社会公信力。一个依法行政的政府必然是一个有效政府,其公共政策才能得到认真的落实。建立服务型政府,核心是政府必须尊重宪法精神,按宪法原则办事,只有这样,人民才会相信政府,政府服务才能为群众所接受。依法行政是提高党和政府执政能力的关键环节。

公共服务

服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府。提供公共产品和服务,核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的导向上,要真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望。把钱真正用到惠及千百万老百姓的日常生活,使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福的事业上来。要真正关心社会的弱势群体。政府必须下决心把钱投到以改善人民群众生活质量,关乎千家万户生活命脉的义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公共基础设施、社会安全和秩序等方面来。这些都是一个服务型政府的最基本组成部分和核心内容,是关乎国家稳定、发展和繁荣的国家战略产业。搞得好与不好,直接决定着中国共产党和政府执政的物质基础,决定着人心向背,决定着政府在人民群众中的威信。要提高党和政府的执政能力,建立服务型政府,就是要把这些方面作为公共财政支出和财政转移支付基本方向,切实通过预算硬约束保证公共财政的正确使用。[2] 

合理分权

服务型政府是一个实现了合理分权的政府。合理分权是完善政府治理、优化政府结构的一个重要内容,是建立服务型政府的重要手段。一般来说,分权的基本内容主要包括:政府内部各部门之间的分权;上下级之间的权力下放;政府与社会中介组织之间的权限划分;中央与地方政府之间的权限划分等。合理分权是现代政府的一个重要特征,是提高政府工作效率的一个重要手段。合理分权是建立服务型政府所遇到的一个最复杂的结构性难题,解决得不好,就可能制约中国经济社会的发展,造成社会失序和国家混乱,这是在分权过程中必须注意的。但分权的好处也是显而易见的,合理的分权至少可以带来以下几点好处:第一,最大好处是可以带来经济上的效率;第二,可以合理地控制政府的管理幅度,不至于因为管理幅度过大而造成管理失误;第三,可以减轻中央的财政负担;第四,可以调动地方的积极性;第五,可以有效地平衡中央与地方的利益;第六,在政治上的最大好处是有利于建立问责制政府,转移政府责任,明确政府核心工作,便于政府的绩效评估。实现合理分权,是提高共产党执政能力、建立服务型政府的基本前提。


时代定位

全能型变为服务型

提供公共服务是服务型政府的重要职责。政府职责的基本领域,是在维护国家机器正常运转的前提下,满足通过市场机制满足不了或满足不好的社会公共需要。提供公共服务是服务型政府的重要职责,包括为各种市场主体提供良好的发展环境与平等竞争的条件,为社会提供安全和公共产品,为劳动者提供就业机会和社会保障服务等方面。

全能型政府的职能模式是计划经济的产物,是中国经济体制改革的主要对象。在计划经济条件下,政府通过指令性计划和行政手段进行经济管理和社会管理,政府是全能型的。政府扮演了生产者、监督者、控制者的角色,为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化。社会主义市场经济的完善,要求政府把微观主体的经济活动交给市场调节。政府由原来对微观主体的指令性管理转换到为市场主体服务上来,转换到为企业生产经营创造良好发展环境上来。这一重大转变是艰难的,但却是完善社会主义市场经济必须啃掉的“硬骨头”。

随着社会主义市场经济的发展,尤其是国有经济布局的战略性调整和国有资产管理体制改革,政府的公共管理职能和国有资产出资人职能分开,政府与国有企业在市场中的角色混淆现象得到改变;非公有制经济的发展迫使政府管理经济方式转变;现代产权制度的建立也将使政企不分、政社不分、政事不分的现象有一定改变。但政府对微观经济活动的不当干预与市场竞争秩序维护“缺位”并存,政府规模的膨胀加剧,影响了市场交易的顺利进行。

事实证明,把经济决策权归还给市场主体,同时提供各类市场主体自由竞争、公平交易的市场环境,让市场主体分散决策并独立承担经济后果和社会影响,政府专注于市场环境和市场秩序维护的有限理性思维,更有利于市场经济的发展。

审批型变为服务型

在市场经济条件下,政府有必要通过规制市场行为和规范市场秩序,维护市场竞争活动的公平、公正,降低市场经济活动的运行成本,增进市场效率。但政府规制不应成为维持政府部门利益的手段。政府设置过多过繁的审批或检查项目,有的甚至是乱收费、乱罚款,大大增加微观主体的市场运行成本和制度成本,同深化市场改革的要求背道而驰。传统体制下的行政审批还通过设置所有制门槛,对非公有制经济进入领域进行限制。这与新的条件下国家对大力发展非公有制经济的思路相左,与“非禁即入”的自由竞争理念也格格不入。因此,应当进一步大幅度削减行政审批,减少行政干预中的随意性,促进生产要素的流动,使各种生产要素在市场竞争中优胜劣汰,优化组合。

深化行政审批制度改革,是建设服务型政府的基础工作。行政审批制度改革的原则是:对不符合政企分开和政事分开原则、妨碍市场开放和公平竞争以及实际上难以发挥有效作用的行政审批,坚决予以取消;可以用市场机制代替的行政审批,通过市场机制运作;对于确需保留的行政审批,要建立健全监督制约机制,做到审批程序严密、审批环节减少、审批效率明显提高,行政审批责任追究制得到严格执行。《行政许可法》的出台对转变政府职能,改变中国“审批”过多过滥、冗长复杂的现象将产生积极的影响,是中国行政体制改革的一个重要突破口。政府只有切实把行政审批的范围减下来,实现审批行为的规范化,才谈得上向服务型模式的转变。

高成本变为高效率

逐步降低政府行政成本,是建设服务型政府的前提。政府运作的高成本与政府服务的低效率是如影随行的。通过行政管理体制改革,合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权,明确中央和地方对公共服务方面的管理责权,有利于降低管理成本,从而提高工作效率;社会中介服务组织也是促进政府职能转变,降低市场交易成本特别是信息成本的有效途径。积极发展独立公正、规范运作的专业化市场中介服务机构,按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织,减少政府规制范围,也有利于减低行政成本。

在逐步降低政府成本的基础上,增强政府的回应性是提高政府服务效率的又一重要环节。政府的回应性是衡量政府服务质量的重要指标。公共管理人员和机构应当定期地、主动地向公民、企业征询意见、解释政策和回答问题,对公众提出的问题和要求,及时作出处置和负责的反应。具有充分回应性的服务型政府模式,导致政府在权力结构中角色的变化:政府由原来的公共权力统治者,变为市场秩序的监管者和公共服务的提供者。


借鉴西方

“服务型政府”概念的提出是中国学者的贡献,但与之相仿的理念在西方国家新公共管理运动实践中却多有体现。20 世纪70年代以来英国、美国、新西兰等发达国家进行的以市场力量改造政府绩效的这场运动,为中国服务型政府的建设带来了重要的启示。服务型政府是是政府机构改革的一个方向, 以提升公共服务质量为目标,以政府职能转变为关键。

英国

1、雷纳评审。审视政府现有工作, 发现英国政府主要存在的两大问题是政府开支过大和工作效率低下,并就此提出不少可行性建议。

2、“下一步”行动方案。倡导采用更多商业管理手段改善执行机构, 以提高服务效率。方案提出应设立执行机构,承担政策执行和服务提供的职能。

3、公民宪章运动。用宪章的形式把政府对公众的服务承诺和违诺责任确定下来,使公民不再是政府服务的被动接受者,同时也是政府服务质量的监督者。

4、引入竞争机制。主要做法:私营化;打破垄断;维护正常竞争秩序;市场检验。

美国

1、重视电子政务建设。美国是电子政务的先驱,其建设的中央政府网站———第一政府网,便是极成功的一个中央政府网站。美国通过电子政务建设使公众对信息资源的有效利用率大幅度提高。

2、适当放松管制。美国原先对国内行业管制极严,抑制了行业成长,也使政府部门疲于奔命。后来美国政府逐渐放松了政府管制,比如1978 年便出台了《民航放松管制法》。

3、公共服务市场化。在公共服务领域引入市场机制,将决策、执行相分离并引入竞争机制。

新西兰

新西兰政府改革始于80 年代初期, 采用管理主义的模式,被誉为行政改革的典范。

1、国营企业民营化。原本从事生产“私人物品”的政府部门活动,在市场机制下进行民营化,充分发挥市场比较优势,减少成本。

2、明确政府部门职责。明确政府、部、皇家实体机构和公务员的目标,避免责任和职权的冲突、交叉,政府不介入市场和社会能够有效运行的领域。

3、政府结构变革。政府人员精简化,权力分散,政府部分职能市场化、公司化和私有化等,从而使政府能够集中精力于公共服务。


现实意义

建设服务型政府是应对全球化趋势,适应加入WTO新形势的迫切需要

入世最大的挑战是对政府的挑战。不管是世贸组织的非歧视原则、市场开放原则,还是公平竞争原则,都体现了一种政企分开前提下的社会本位、公民本位、市场本位、企业本位的精神,因此,面对全球化和“入世”最积极的应对只能是加快政府改革。政府必须尽快的还权于市场,还权于社会,还权于企业,尽快实现从生产者的角色向安排者、监管者的角色转变,从运动员向裁判员转变,从审批者向服务者转变。

建设服务型政府是政府自身发展的内在需要

中国传统计划经济体制下形成的管制型政府,长期以来由于过于强调自身管治的政治职能,而弱化和忽视了社会服务职能,造成政府大量越位、缺位、错位。因此,政府要重新树立自己的威信,维护自己的合法性,就必须用公共管理的理念改造政府,就必须重新调整国家与社会、政府与市场、政府与企业、政府与公众的关系,政府内部组织、运作程序,变革政府治理观念、手段、方式和方法。构建服务型政府将是政府实现自身革命的一个重要载体。

建设服务型政府是实现经济与社会协调发展的要求

中国政府长期以来坚持以经济建设为主要任务,这是由其特殊国情所决定的,但是,从改革的要求和整个进程来看,这只能是一个过渡。政府的终极目标是实现经济与社会的协调发展,实现效率兼顾公平的可持续发展。政府长期以经济建设为主,极易导致政府变成经济发展的主体,只是一味的追求GDP的增长,很容易忽视本该由政府提供的公共产品和公共服务,从而造成经济社会不能协调发展,进而造成跛足发展的局面,特别是,当前阶层之间、城乡之间、区域之间的贫富不均,两极化倾向严重,如果不能对之及时纠偏和调控,将严重影响经济的持续、健康、快速发展。

建设服务型政府,是执政为民,践行“三个代表”重要思想的具体体现

中国共产党是代表中国先进生产力的发展要求、代表中国先进文化的前进方向、代表中国最广大人民根本利益的党,全心全意为人民服务是党的根本宗旨;中国的政府是人民的政府,坚持执政为民是全面贯彻“三个代表”重要思想的本质要求。这就决定了政府所做的一切,必须是也只能是为人民谋利益、为人民服务。

建设服务型政府是政治体制改革的重要内容和关键环节

建设服务型政府是从政府结构、职能转变、流程再造、管理方式等多个方面为适应现代市场经济社会而设计的,相对于传统计划体制中的政府体制,已经具有了体制转轨的色彩。尤其是服务型政府的有限性、法治性,将为未来重构政府与代议机关、司法机关的宪政关系留下余地。服务型政府所要求的政府放权和权力下移,也将为重构国家与社会、中央与地方宪政关系留下空间。总之,通过建设服务型政府,将使中国的政治制度更加合理,社会主义民主更加广泛,广大人民群众参与和管理国家事务的范围和权利不断扩大,基层社会自治更加自主完善,从而向推进政治体制改革迈出了坚实的一步,找到了一个合适的突破口。


有效路径

服务型政府并非偶然,而是历史规律的必然,是符合现实发展的结果。正如亨廷顿指出的,“各国之间最重要的政治分野,不在于它们政府的形式,而在于它们政府的有效程度。”  它的建立与发展应遵循以下途径:

政府主导

为了追求政府的有效性,使政府能更好地满足社会和公众要求的需要, 适应社会的日益复杂化和社会公共需求多样化的形势。政府一直进行着自我发展、自我成长和自我完善。政府发展的根本途径就是进行全方位的深化改革。

(一)在政府行政程序上

公开透明,建设阳光政府。政务必须向公众公开,包括政府组织的使命公开、办事程序公开、常用法规公开以及办事结果公开等。

(二)在政府行政功能上

建设服务型政府。服务型政府理念要成为政府工作的宗旨,寓管理于服务中,为企业发展创造良好的、公平的竞争环境,为公民提供完善的公共服务。

(三)在政府行政机制上

建设创新型政府。政府管理制度创新的必要性,首先是为了提高政府的活力和效率。政府是一种自然垄断性组织,只有引入创新、激励和竞争精神,才能提高效率。其次为了适应政治、经济全球化的需要,必须进行管理制度的创新。最后是为了解决国内经济发展的具体问题,要求政府制度不断创新。 

(四)在政府行政技术手段上

建设电子型政府。电子政府是信息化时代的产物,也是建设公共政府体制的重要基础。电子政府的建立,不仅可以使老百姓能够得到更广泛、更便捷的信息和服务,而且可以大大降低行政成本,提高政府服务效率,进一步规范政府行为方式,改变政府与企业、公民之间的信息不对称,做到透明化、公共化,从而减少滋生腐败现象产生的温床。

(五)在政府行政规则上

依法行政,建设法治型政府。市场经济是法制经济,WTO的规则正是建立在法律、法规的基础上,它们要求政府必须依法行政、依法管理经济与社会事务,摒弃行政过程中的“暗箱”操作,提高行政效率。政府的所有权力要源于法律,源于人民的授权,使行政过程发生在法律和人民的密切监督之下。

公民参与

中国多年的行政改革使得人们逐渐达成了这样一种共识:“政府权力的集中与分散、政府规模的大或小,未必是一个好政府的主要标志,一个良好的政府, 应该是有效履行公共管理和公共服务职能的‘强政府’。”

(一)营造公民参与的政治文化氛围

让公众投身到政策参与的过程中来,就要培育参与型的政治文化,创造良好的政策参与氛围。在这样的氛围中,公众对政策问题及其目标有较高的认知、情感及专业化的评价取向。长期的氛围熏陶,可以使公众熟悉和了解政策参与的途径、方式及其参与带来自身利益,提高政策参与的热情。同时,整个政策参与过程也锻炼了公众的参与能力,提升了公众的参与水平,增强了公众的参与行为受到政策系统的认可度。

(二)构筑有利于公民参与的组织载体

在国际上,拥有社会组织的多寡已成为衡量一个国家和谐程度的重要标志。服务型政府强调政府与公民的良好互动与合作,但是这种合作必须依托一定的组织载体来发挥政府与公民之间中介桥梁作用。而作为代表公民社会利益的非营利组织的存在恰好解决了政府与公民之间交易成本高的问题,为实现彼此的合作提供了条件,间接或直接着影响政府决策和推动政府改革,发挥其具有丰富的专业知识的优势,逐步承担起政府智囊的角色,对政府的决策产生重要影响。 

(三)完善有利于公民参与的制度

服务型政府倡导的是参与型公民文化,这种参与需要制度化的渠道来疏通。主要可以从以下几个方面入手:一是完善决策听证制度。要通过健全遴选机制,扩大听证范围和增强其公开性等方式完善听证会制度,以达到限制政府滥用政策资源进而监督的目的;二是巩固和加强信访制度。信访制度是增强政治合法性的有效途径。法治社会的大背景下,要充分发挥好其信息汇集功能、民主参与功能和监督功能。同时还要减少参政渠道的中间环节,缩短公民表达的利益需求信息到决策中枢系统的距离,减少公民表达的利益需求信息在传递过程中的损失。

(四)创造多样化的公民参与形式

第一,发挥大众媒体的作用。一方面政府部门要加强管理和监督力度,引导大众媒体及时、准确传达政府信息,防止或减少信息扭曲、过滤现象的发生。另一方面媒体自身也要进行角色转变,增强表达功能;第二,加强网络化政治参与。网络政治参与以其直接现实性、平等参与性、快捷时效性的三大特点成为了政民互动的有效选择。公民通过网络平台参与政治决策,密切了政府与公众的关系,促进了决策的科学化、民主化,有利于实现政治参与权利的自由与平等。然而,要实现网络政治参与的健康发展,就必须加强相关立法工作,大力推行政务公开,保障公民的知情权和参与权。尽力消除其自身具有的消极因素,构建舆情收集、分析、研判、回应机制,加强相关网络参政的文化建设。

(五)提高公民参与能力

公民作为政治参与的主体,其知识和技能对参与效果有直接的影响。为此,在公民参政过程中:一是必须加强对公众的教育和培训,增强其参与能力,使其能有效地进入参与角色;二是加强对民众的文化教育。广大民众必须树立学知识、长见识的意识,提高自身文化素质适应政治参与需要;三是大力普及义务教育,争取使得每位公众都成为有理性思维的、能运用自身文化知识的政策参与者,从最基础的文化学习之中,不断提高公民参与能力,实现其参与愿望,推动政治决策的科学化、民主化。

因此,服务型政府要求政府不仅要代表最广大人民群众的根本利益,为经济、社会等事务服务,认真履行“人民”政府的宗旨,还必须适应经济全球化和世贸规则的需要,坚持公开、公正、合法、透明等原则,用市场经济的观点和方法解决机构设置重叠、职能交叉、政出多门、重复管制等问题,努力把政府工作重心转移到加强市场调节、社会监管、依法行政、公共服务等职能上来。服务型政府应该是“阳光政府、创新政府、责任政府、法治政府”等模式交叉、综合渗透的结果。

参考资料:
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浏览次数: 281 审核通过编辑次数: 5 历史版本 更新时间:2018/1/29 11:21:46