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治理理论

治理(governance)概念源自古典拉丁文或古希腊语“引领导航”(steering)一词,原意是控制、引导和操纵,指的是在特定范围内行使权威。

现代意义的公共治理理论,发端于1989 年世界银行报告《南撒哈拉非洲:从危机走向可持续增长》,报告中提出与治理有关的观点。之后,1992 年世界银行发布年度报告《治理与发展》,系统阐述关于治理的看法;同年,联合国成立“全球治理委员会”并创办《全球治理》杂志,“治理”概念迅速成为政治学、公共管理学、行政学等众多学科探讨的热点,引发延续至今的研究热潮。

公共治理的兴起是“西方政治学家在社会资源的配置中既看到了市场的失效又看到了国家的失效”。 “超级保姆”式的政府机构臃肿、服务低劣,导致财政税收危机四伏,同时市场机制出现分配不公、失业、市场垄断等失灵现象,社会迫切需要新的调节机制解决政府和市场失灵问题。国家与社会、政府与市场等二分法在20 世纪后期纷纷陷入困境,追求社会科学理论的新范式,寻找国家、市场和社会的重新定位,成为实践与学术的双重迫切需求。1995 年,詹姆斯·罗西瑙在其《没有政府的治理》一书中把治理定义为一系列活动领域里未受到授权却能有效发挥作用的管理机制。

国内学者结合中国公共管理现状也从不同角度对“治理”概念进行了阐述。综观国内外各类学派的争鸣,可以将治理理论的侧重点总结为四个方面:一是侧重于政治学范畴的治
理理论;二是侧重于行政学领域的治理理论;三是以公共管理为主的治理理论;四是支撑于技术操作层面的政治治理理论。这些理论各有所长,各有特征,但都没有把公共治理从一个有机整体出发进行研究,形成全方位的治理思路。

治理理论的共识是从实践开始的。21 世纪以来,国家治理视角下的公共治理理论形成以下几个基本共识:主张分权导向,摒弃国家和政府组织的唯一权威地位,社会公共管理应由多主体共同承担;重新认识市场在资源配置中的地位和作用,重构政府与市场关系;服务而非统治,传统公共行政模式发生变革,公共政策、公共服务是协调的产物。十多年来,国际公共管理领域对公共治理理论的研究进一步细化,从一般经验性研究转向公共治理的具体分支,突出表现在对网络化治理和公共治理绩效评估的关注,在理论与实践上形成了两大特点或两种流派。

1、网络化治理:一种新型的公共治理模式
罗茨曾经指出,治理是自组织的组织之间的网络,网络视角下的治理有四个基本特征:公共、私人、自愿部门组织间的相互依存;网络成员间基于交换资源、协商共同目的需要的持续互动;以信任和规则为基础进行调节;保持相当程度的相对于国家的自主性。近十年来,公共管理领域的网络化治理(Governning by Network)成为一种颇受关注的公共治理模式,颠覆了以政府治理为主的传统公共行政范式和以市场化治理为主的新公共管理范式。

2. 公共治理的评估和绩效评价
公共治理指标评价作为公共治理理论体系的重要内容和组成部分,是测定治理效果、辨别治理成败的科学工具,也是考量治理水平与善治实现程度的有效手段。对公共治理评价指标体系的建设,是21 世纪以来公共治理理论的重大突破,国内外专家学者试图通过评价体系的建立,对国家、地方政府治理效果和质量进行定量研究,实现对公共治理的发展引导。

公共治理理论能否适用于中国,并运用于行政管理体制改革,学术界既有一定程度上的主张者,也有强烈的质疑者。纵观公共治理理论不同的学术观点,质疑论者主要关注的是中国社会缺乏实现公共治理的几大必备条件,包括完善的市场经济体制、成熟的多元管理主体以及民主法治等;相反,主张论者认为公共治理理念、方法的引入,一定程度上能够解决上述问题,在运作过程中带来积极作用,其意义更多地来源于过程中的促进作用。笔者认为,与其纠结于探讨公共治理理论是否适用而踟蹰不前,不如利用和借鉴公共治理理论,建设公共治理体系,以推动民主与法治社会的形成。对于像中国这样的发展中国家和转型国家来说,治理作为一种改革的思路具有重要的参考价值,尤其对公民社会和市场作用的充分肯定,至少开阔了公众和政府管理者的思路,有利于正确认识并解决中国当前与未来必须面对的新问题,并构建合理的公共权力行使框架。

城市治理是治理理论在城市公共事务管理方面的应用。

城市治理结构是城市治理的制度基础和组织架构,是参与治理的各主体之间的权责配置及相互关系。城市治理理论强调城市中各种利益主体共同参与城市的公共事务管理,建立“多中心”和多元关系的治理结构。城市治理的本质是城市主体之间博弈和利益协调的过程。为构建现代城市治理结构,必须基于主体间利益博弈均衡的诉求,进行关键因子的制度创新和长效机制建设,以建立治理的多元化和利益均衡机制。近年来许多城市治理的研究均涉及这方面的问题。

1.市民参与城市治理。市民社会与政府的关系是城市治理的关键。城市治理与传统城市管理最重要的区别在于其对市民参与的强调。城市治理不是以政府为核心的单方面管理,而是政府与市民共同参与的治理。

2.政府行政管理。平衡行政作为新的公共行政范式开始受到关注,并在英国、新西兰等西方国家得到实践应用。平衡行政模式强调多元治理主体的协作和平衡,能够有效强化城市治理结构的多元关系。

3.公私伙伴关系城市治理的公私伙伴关系是因城市公共利益的需要,政府部门与私营机构在市场经济的基础上共同建立起来的,参与城市公共产品和服务提供的合作关系。

在治理理念的影响下,治理模式转型成为建立现代城市管理体制的普遍诉求。中国城市社会以单位—街居制为代表的微观控制方式,在改革开放之后经历了较大的变化,形成了单位街居共治的格局。这一治理方式的变化体现出,在中国社会现代化历程下政府开始把城市治理作为一种满足现代化要求的重要手段来操作。

城市治理评价:随着城市治理作为新的公共管理理念被广泛接受并运用到城市管理过程之中,城市治理水平的评价也开始受到关注。过勇、程文浩建立了一个综合的治理评估框架,并以中国的五个城市为例,尝试采用主客观指标相结合的方法来评估中国城市的治理水平。也有学者评估城市治理的某一方面,如数字城市治理的成熟度。此外,基于顾客导向的城市评价如城市幸福指数、城市宜居指数、公众满意度等也可归纳为城市治理评价的研究内容。

目前,中国城市化水平已超过50%,随着现代城市型社会的到来及社会发展转型,城市管理对城市发展质量的影响越来越大。对城市治理的研究将会是城市研究领域长期关注的热点。加强城市治理方面的研究,对于促进我国城市化的健康发展具有重要的理论意义和实践价值。未来中国城市治理的研究至少需重点关注以下几个方面: 其一是城市治理的基础性研究,如影响好的城市治理( “善治”) 的因素,西方城市治理理论在中国城市管理中的适用性问题等; 其二是城市治理结构中各利益相关者的作用和相互关系,如市民、私营企业、非政府组织等各方参与城市治理的制度建设问题,行政体制改革与政府在城市治理中的角色等; 其三是探索建立适合中国城市发展的治理模式和治理体系,包括对中国城市治理的比较。

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yeanswest
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dddd1
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浏览次数: 1177 审核通过编辑次数: 3 历史版本 更新时间:2017/11/26 14:53:27