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严格依法行政推进城管法制化建设

城市和谐发展是和谐社会的基础,城市的和谐发展系于有效的管理。但由于我国城市管理行政执法体制不健全,执法理念落后等原因,导致城市管理执法者与当事人的暴力冲突不断,严重影响了我国社会秩序的和谐与稳定,为城市管理带来了难题。依法行政是依法治国的重要内容,而依法管理城市是依法行政的重要组成部分,在这种大背景下城管应运而生,它充满了中国特色,但因为它的法律地位的先天不足使它在产生和发展中充满了不和谐的音符,现就当代背景下城管部门依法行政存在的问题及原因,并如何推进法制化建设和提高依法行政水平的措施进行陈述。

一、城市管理行政执法中存在的问题

城市管理行政主体对城市管理领域的经济、文化、治安等方面进行的监督检查、行政处罚、扣押等行政行为即是城市管理行政执法。目前,我国各地都根据自身情况集中了不同的行政处罚权,没有全国性统一的立法。各个地方都根据自身实际工作要求制定了不同的执法制度,各地城市管理执法部门也在各自制度的规范下,解决了原行政执法机关扯皮推矮、多头执法等问题,并且在提高市容市貌、环境卫生等方面取得了很大成效。但由于我国城市管理行政执法体制不健全和社会其他矛盾突出等原因,城市管理行政执法仍存在一些问题。

(一)城管执法主体地位不明确

依据我国《行政处罚法》的规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这就表明即便城管是被赋予了很大行政权力和执法队伍的行政机关,而作为一个行政机关的行政主体,城管在行使相对集中行政处罚权过程中的法律依据是原行政部门行使行政处罚权的法律依据,作出的行政处罚行为也以原行政部门的名义作出。与其他行政机关相比,城管部门没有专门的国家行政机构对口管理,也没有相对独立的行政主体地位,而是由地方政府直接管理,这就使得城管缺乏来自上级机关的指导与管理,从而容易成为完全附属于地方政府的工具,导致执法困难。

(二)城管执法人员组成和编制不统一

第一,如今我国多地城市管理行政执法部门的人员编制并不统一,北京城管的人员编制已经是公务员编制,执法人员需要经过统一的国家公务员录用考试才能正式上岗。但全国大部分地方的城管人员则是一般事业编制。第二,城管执法人员的组成也不同,城管执法人员的组成,有的是公务员,有的是合同工,甚至有些是临时聘用人员。普遍存在的现象是,当城管执法遇到暴力冲突的发生,临时聘用人员则可能成为城管部门的挡箭牌。城管执法部门是相对行政处罚权的行使主体,而执法人员则是相对行政处罚权行使的直接操纵者,执法人员的素质能力直接反映了城管执法部门的执法水平。

(三)城管的职权范围不明确

城管履行着12各方面402项职能,城管执法的一个重要特征就是综合性, 似乎“无所不管”, 执法职能与市容环境卫生、工商、规划、园林、交管等政府部门均有交叉, 而且这种执法范围缺乏稳定性。今年城管不能涉足的管理领域, 可能明年下发一个红头文件就允许管了, 反之也一样。 而且全国各大城市城管的职权范围差别很大, 这样更容易造成人们对城管职能的定位的混乱。城管职权范围贯穿了整个城市管理的方方面面,执法工作量大,执法难度大,执法效率不明显。

(四)城管执法手段粗放

要想要行政法规落到实处,必须依靠有效的执法手段。自城管成立以来,城管执法人员与当事人的矛盾冲突不断升级,暴力冲突事件屡有发生,这与执法人员执法方式的野蛮有直接关系,有些城管执法人员在执法过程中掀摊子、砸工具、打摊贩等这些野蛮的执法行为已经屡见不鲜。这种执法方式严重损害了政府与行政执法部门的形象,而且侵犯着当事人的权益。如北京市城管队员李志强被刺事件、昆明城管暴力执法殴打孕妇事件等等,如此之多的悲剧经常发生在我们身边。这种极端暴力的执法手段,不仅没有达到执法效果,而且引出更多的社会矛盾。野蛮的执法方式必然会遭到暴力的抗法,而且城管执法的当事人是处于社会弱势地位、无生活来源的群体,城管不文明的执法手段刺激着弱势群体的对抗,不仅引来更多公民对城管执法工作的不理解与不支持,而且严重影响着社会的和谐稳定。因此,要解决城管执法过程中的矛盾冲突,改变执法手段是前提。

二、产生执法问题的原因

(一)立法制度不完善

目前,城管自身没有一部法律可以依靠,都是在“借别人的法”来进行执法。城管部门的权力与责任没有具体的实体法律规定,城管人员也没有法定的职责。并且,城市管理行政执法过程中的执法原则也不明确,城管执法者的权利义务、执法方式等都缺少法律的约束。制度是保证行政执法活动有效运行的基础,缺乏制度保障的行政活动将是难以实践的。

(二)群体间的权利冲突

城市管理执法部门作为公民权利的行使代表,在行使权力时不免会侵犯到另一部分公民的权利。由于城市外来务工人员和下岗失业人员的增多,这些弱势群体没有强大的竞争能力,没有生活来源,只能靠摆地摊、发小广告、黑摩的载客等途径获得收入。该部分公民有生存的权利,任何主体或个人都不得侵犯,但当他们无法满足自己最低的生存需要时,有要求得到社会保障的权利。而在我国整个城市管理执法中,过分地强调执法,往往使执法处于惩罚当事人的执法理念中,忽略了如是群体的生存状态。导致了城管执法权力与公民生存权利出现的冲突,而由于城管行使的权力也是一部分公民所授予,因此这也是大多数公民的权利与少部分公民权利的冲突。在保障一部分公民的权利的同时,也维护另一部分公民的权利,而不能以损害公民权利去实现权力行使,应当起到平衡作用。

(三)依法行政监督不到位

城市执法部门的执法权力必须由具体的法律来规范,并受到制约,城管权力由谁来监督,以及权力行使之后承担怎样的责任等都不明确。不受监督的权力,容易导致腐败和暴力。城管与摊贩频繁不断的暴力冲突,原因之一就是城管执法的监督力度不到位。因而,制约城管执法权力,规范执法方式,需城市行政执法监督制度亟待健全。

严格依法行政是推进城管法制化建设的措施。依法行政的前提是有法可依,城管部门必须有法可依,目前,制定城市管理综合执法法典以及相应的行政法规,是城管摆脱“借法执法”现状的首要任务。

三、解决问题的对策

(一)明确城管执法主体地位与职责

要想充分做到依法行政,推进城管法制化建设,首先要将城市管理行政执法部门作为一个独立的行政主体分离出来,从整体上明确对城管部门的职权及相关处罚措施,明确法律地位关系着城管执法的合法性,只有城管的法律地位得到明确,城管具体的行政行为才能得到社会的认可,城管的执法工作才会得到配合与支持。职责法定是依法行政的要求,也是城管执法的法律依据,城管部门职责不明确,必然导致城管执法过程中自由裁量权的过剩,从而导致侵犯当事人的合法权益,因而制定城市管理法制度必须明确城管部门的职责;明确城管部门的权力与责任,以便城管队员在法律规定的范围内行使权力,避免权力滥用。

(二)统一执法人员的任用制度

行政执法人员的编制、录用、任免、培训、考核、晋升、奖惩等都必须由相应的法律作出详细具体的规定。执法人员的能力素质是衡量城管部门执法水平的杠杆,将权力交与具有较高法律素质和职业道德的人,执法成效将取得事半功倍的效果,推进城管法制化建设。

(三)切实加强规范行政执法行为

执法必严,是行政执法的基本要求,为此,就必须严格规范行政执法行为。扎扎实实的执法,不作表面文章。在执法中要切实贯彻公民在法律面前一律平等的原则,不循私情,不畏权势,不贪财色,不论对谁,也不管是保护合法权益,还是处理违法行为,都要严格依法办事。法律赋予不同的国家行政机关不同权限以及一定权限范围做出的自由裁量权,行政机关及其工作人员在自由裁量权范围做出的自由裁量行为不仅要合法而且要适当,避免畸轻畸重。

(四)建立健全城管执法监督机制

首先,完善城管执法部门内部监督管理制度。健全我国城市管理行政执法的责任追究和权利救济体制,应当首先从对权力进行约束,防止权力的腐败和滥用,有效保障行政相对人的合法权利实现民主化行政。确立整个城市管理执法体系的监督机制。其次,拓展监督渠道。邀请新闻媒体和人民群众进行监督。应当公开城管执法部门的检举途径,通过人民群检举的方式对执法人员行政行为进行监督,同时设立意见箱,吸纳社会各界对城市管理执法部门及执法人员的意见和建议。

(五)加强法律法规宣传 提高依法行政意识

贯彻依法治国,推进依法行政,首要的是使执法者在心底里牢固的树立起依法行政的理念。按时加强对行政执法队伍的政治业务培训,提高行政执法人员的素质。一方面要加强政治学习,提高他们的政治素质;另一方面要加强业务培训,使他们熟悉行政执法所涉及的各种法律、法规和规章,掌握必要的法律知识和其他专业知识。

(六)转变执法理念

转变执法者“官本位”的传统观念,现代社会是法治社会,现代国家应是法治国家,也就是行政执法应以服务人民的态度管理好城市。因此,转变城市管理者的执法理念,是管理好城市的前提需要,也是唯一出路。要树立以人为本的执法理念,就要明确人是法律的目的,一切法律都是为了人,一切执法行为都要以人民的利益为根本,尊重和保障人权。


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liuxin
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